Oorspronkelijk gepubliceerd in Publiek Denken, september 2019, door Ivana Ivkovic.
Transparantie heeft zich zo diep genesteld in ons waardensysteem dat we ons moeilijk kunnen voorstellen dat we iets anders dan een transparante overheid met een transparant beleid en transparante dienstverlening willen. Het is een goed moment om hierbij stel te staan: waarom willen we het zo graag? En levert transparantie daadwerkelijk op waar we op hopen?
Transparantie roept allerlei positieve associaties op. Openheid, in plaats van achterkamertjespolitiek. Helderheid en overzicht in plaats van troebel water. Integriteit en betwouwbaarheid, in plaats van verborgen agenda’s. Het is wel eens gezegd dat transparantie de ‘maatschappelijke multivitamine’ lijkt – ‘het is overal goed voor en je hebt er niet gauw te veel van’. Het is meer dan een modewoord. Transparantie is een ijkpunt geworden, een spiegel van onze maatschappelijke waarden en de tijdgeest.
Het is niet toevallig dat de roep om transparantie juist opkomt in een informatiesamenleving. Informatie is van waarde en versterkt de maatschappelijke positie van diegene die het heeft. Een sterke democratie is dan alleen voor te stellen als informatie makkelijk toegankelijk en breed beschikbaar is. Maar dit schetst een beeld dat meer informatie altijd beter is en dat het volstrekt neutraal is waarom we bepaalde zaken willen weten. Dat is niet het geval. Juist omdat informatie een machtsmiddel is kunnen we niet om de vraag heen wanneer en waarom bepaalde informatie relevant is.
Toen een aantal landelijke dagbladen besloot om de etniciteit en de huidskleur van verdachten niet automatisch te vermelden als het niet van waarde was voor het verhaal, viel hen veel kritiek ten dele: de kranten zouden informatie ‘achterhouden’. In 2009 stelde de PVV een reeks Kamervragen met het verzoek om een kosten-batenanalyse te maken van de aanwezigheid van niet-westerse allochtonen in Nederland. Toen minister Van der Laan liet weten dat het kabinet de vragen principieel weigerde te beantwoorden werd dit gezien als een weigering om transparantie te bieden, en werd het kabinet uitgehoond. Maar in beide gevallen valt veel te zeggen om met dergelijke informatie niet te schermen: komen we daardoor echt iets wezenlijks te weten of voedt die informatie alleen maar onderbuikgevoelens en trekt het de maatschappelijke verhoudingen scheef? Informatie mag dan misschien objectief zijn, maar niet elke roep om elke informatie is dat wel.
Waarom is die roep om transparantie zo sterk, zo heilig? Wij begrijpen dat wellicht iets beter als we een grip proberen te krijgen in wat daarin op het spel staat. Wij leven in een maatschappij met een toenemende graad van complexiteit. De taakverdeling in de samenleving tussen politiek, economie en wetenschap, bijvoorbeeld, wordt steeds ingewikkelder, de afhankelijkheidsrelaties nemen toe. Het is makkelijk om de kluts kwijt te raken, en dat is een bron van onbehangen. De Duitse socioloog en filosoof Niklas Luhmann stelt dat onze maatschappij daarom een sterke behoefte heeft aan mechanismes om die complexiteit te reduceren. Hij ziet vertrouwen als een dergelijk mechanisme – een soort smeerolie dat zorgt dat wij ons nog steeds op elkaar kunnen verlaten en op aan kunnen dat de bakker morgen zijn brood nog bakt. Wij zien transparantie eigenlijk ook als een dergelijk mechanisme. Door direct inzicht hoeft de burger niet te gissen en te twijfelen namelijk, transparantie zou duidelijkheid moeten brengen en daarmee meer rust.
Jammer genoeg werkt het niet altijd zo. Transparantie kan namelijk juist complexiteit verhogen. Een voorbeeld is de toenemende ontsluiting van data: zowel de vele statistische gegevens die beschikbaar zijn, als de data ‘achter’ de beleidsbeslissingen. Het lijkt wenselijk om de burger over de schouder te laten meekijken. Dit geeft de burger meer controle, en tegelijkertijd wordt de burger meer verantwoordelijk gemaakt voor de kwaliteit van het beleid – een soort crouwdcourcing, ook bekend als participatory governance, heel eigentijds.
Maar data is nog geen informatie. Om de informatie te krijgen moet data worden geïnterpreteerd. Dat vereist kennis en tijd, en deze zijn niet altijd voorradig. Vergelijk dit met de kritiek die de grote tech bedrijven als Google of Facebook nu oogsten over hun terms of service. De bedrijven vinden zichzelf transparant, immers zijn de voorwaarden openbaar. De documenten zijn echter heel lang en heel ingewikkeld en per saldo draagt die formele transparantie weinig bij aan de positie van hun gebruikers. Informatievoorziening kan belangrijk zijn, maar alleen wanneer het effectief iets betekent voor empowerment.
Ook leidt transparantie niet altijd tot meer helderheid. Toen de verzekeraar CZ kwaliteitsbeoordelingen van ziekenhuizen voor borkstankerpatiënten publiceerde, was hun doel om patiënten transparantie te bieden over kwaliteitsverschillen. Na de protesten van verschillende ziekenhuizen en de publieke discussie die zich ontspon, was helderheid ver te zoeken. Informatie die elkaar tegenspreekt of onbegrijpelijk is, kan juist ontmoedigend werken. En zelfs wanneer informatie wel begrijpelijk is, is er een verzadigingspunt. Iedereen in de informatiesamenleving wordt continu met informatie om de oren geslagen, dit leidt juist tot onverschilligheid.
De verwachting dat een transparantie overheid als meer betrouwbaar wordt gezien, is ook niet altijd terecht. Petra Jonkers schreef in de Gedragscolumn in de NRC over een Amerikaans experiment in transparantie. In het experiment konden de burgers die bij de gemeente aankloppen met een melding of een klacht (zoals een gat in de weg, of een defect stoplicht) op een plattegrond een overzicht zien van eerdere meldingen en verholpen problemen. Dit had inderdaad een positief effect. Maar transparantie werkte averechts zodra de burgers nog meer informatie kregen, namelijk ook over de problemen die nog niet werden verholpen. Een grotere transparantie deed het vertrouwen in de competentie van de overheid juist verder afnemen.
Transparantie heeft dus een veel ingewikkelder effect op vertrouwen, dan het simpele beeld van ‘open kaart spelen’ suggereert. Onderzoek van Stephan Grimmelikhuijsen laat zien dat mensen die complete informatie hadden gekregen over de besluitvorming door de gemeenteraad weliswaar meer vertrouwen hadden in de eerlijkheid, maar minder vertrouwen hadden in de competentie van de gemeenteraad. De overheid loopt hiermee een risico dat haar eigen beleidsruimte ernstig wordt verkleind – transparantie nodigt uit tot second-guessing.
Problemen ontstaan niet altijd met een streven naar transparantie, maar wel met het streven naar een totale transparantie. De Franse denker Pierre Rosanvallon stelt dat vertrouwen het sterkst is bij semi-transparantie. Vertrouwen is een sociaal bindmiddel die dient om op basis van beperkte kennis banden met anderen aan te gaan. Als wij helemaal niets weten over een ander, dan gaan wij hem niet vertrouwen. Maar als we zouden eisen om alles te weten zou vertrouwen overbodig worden. In praktijk pakt die eis om alles te weten zeer destructief uit. Vergelijk dit met een jaloerse partner in een relatie die alles van de ander wil weten: Waar ben je geweest? Wat heb je gedaan? Met wie? In dit geval maakt de eis van transparantie de relatie onmogelijk.
Hiermee kan transparantie de bodem uit een andere belangrijke waarde uitslaan: vanzelfsprekendheid. Natuurlijk is het belangrijk om verantwoording af te leggen, zowel in onze onderlinge relaties, als door de overheid aan de burgers. Maar verantwoording bouwt altijd op een basis van iets dat als vanzelfsprekend kan worden beschouwd. Verantwoording zonder einde brengt ons terug in de situatie van de jaloerse partner. En wanneer transparantie aan die basis van vanzelfsprekendheid begint te knagen, kunnen instituties schade lijden. Een voorbeeld is het onderzoek dat De Eerste Kamer vorig jaar deed gaat haar eigen gedragscode over nevenfuncties. Zulk onderzoek probeert integriteit te bewijzen, maar wie eigen integriteit probeert te bewijzen, geeft juist redenen om aan die integriteit te twijfelen. Er moet uiteindelijk een vanzelfsprekende basis zijn waarop de Kamer haar werk kan doen. Hoezeer wij meer transparantie willen, transparantie kan nooit die basis zijn. Want uiteindelijk willen we niet in een maatschappij leven waarin wij elkaar voortdurend met argusogen aankijken.
Afbeelding door MichaelGaida via Pixabay.
